Några dagar efter den med spänning emotsedda domen, när detta skrivs, finns många frågetecken kvar. Det vill säga om man lägger samman de olika enskilda tolkningar som gjorts av EU-domen blir slutresultatet förvirrat.
Nöjer man sig med en version, oavsett om det är regeringens, Läkemedelsverkets eller Svensk Handels, finns ett tydligt utropstecken. Men problemet är att utropstecknet ser olika ut när de uttalas av olika organisationers företrädare. Eller för den del forskare inom juridiken.
Ulf Bernitz är professor i europeisk integrationsrätt vid Stockholms universitet. Hans första intryck var att domen var ?en skräll? och att domen gav fritt fram att sälja receptfria läkemedel i vanliga butiker. Några dagar senare står han fast vid samma uppfattning:
? Ja, jag kan inte tolka det på annat sätt än att apoteksmonopolet strider mot EG-rätten och att det därmed har fallit. En konsekvens av domen är att Krister Hanner måste gå fri, säger han.
I sin dom som blev offentlig den 31 maj inriktade EG-domstolen sig på formerna för hur det svenska apoteksmonopolet utformats. Det vill säga inte monopolet i sig. Häri ligger en stor del i förklaringen till att tolkningar om domens konsekvenser går så vitt isär.
För EG-domstolen är det viktigt att handelsintressen inom Europeiska unionen behandlas lika. Domstolen reagerar starkt när den anar eller kan se att diskriminering förekommer, exempelvis att utländska läkemedelshandlare skulle missgynnas på bekostnad av svenska konkurrenter. (Detta perspektiv var viktigt redan när domstolen behandlade alkoholmonopolet. Mer om likheter och skillnader mellan dessa olika mål senare.)
Monopol får förekomma
Utifrån osäkerheten hur svensk lag skulle tolkas i förhållande till EG-rätt ställde Stockholms tingsrätt fem frågor till EG-domstolen. Den första frågan handlar om den svenska ordningen strider mot artikel 31 i EG-fördraget. Med den svenska ordningen menas systemet för godkännande av nya läkemedel och att detaljhandel endast får drivas av staten och juridiska personer kontrollerade av staten och där syftet är att trygga behovet av säkra och effektiva läkemedel. Artikel 31 EG handlar om statliga handelsmonopol.
Domstolen konstaterar att Apotekets verksamhet omfattas av artikel 31, eftersom Apoteket bedriver en ?affärsverksamhet, det vill säga detaljhandel med läkemedel, till vilken det har ensamrätt i enlighet med lagen om handel med läkemedel.? Vidare säger domstolen att unionen inte fordrar att statliga handelsmonopol avskaffas, men att monopol ska utformas så att ingen diskriminering när det gäller ?anskaffnings- och saluföringsvillkor föreligger mellan medlemsstaternas medborgare?.
Med sådana bestämmelser ska alla hinder för den fria rörligheten för varor i unionen undanröjas. (Med vissa undantag som i fallet med det svenska alkoholmonopolet.)
Ingen kontrollinstans
Så långt finner domstolen att den först ska besvara om den svenska ordningen i sig kan leda till diskriminering eller ej. Finns det med det svenska systemet en risk att läkemedel från andra medlemsstater diskrimineras?
På två punkter finner domstolen brister i den svenska ordningen som riskerar leda till diskriminering. Den första gäller formerna som ska se till att alla nya läkemedel behandlas lika oavsett ursprungsland och det andra tillgängligheten för alla konsumenter.
När det gäller den första punkten konstaterar EG-domstolen att 1996 års avtal mellan staten och Apoteket inte innehåller några bestämmelser om vare sig produktplan eller system för upphandling. Domstolen kritiserar att det inte finns något sagt om hur en tillverkare som inte fått med sina produkter i sortimentet ska få en förklaring och möjlighet att överklaga Apotekets beslut till en oberoende kontrollinstans. Apoteket har, säger domstolen, ?fria händer när det väljer ut sitt sortiment.? Marknadsföring och produktinformation från ett monopolföretag måste vara opartisk och oberoende av varifrån produkterna kommer. Informationens syfte ska vara att göra nya produkter kända för konsumenterna och inget annat, säger domstolen. Domstolen skriver också om tillgängligheten till läkemedel. Ett monopols försäljningsnät ska vara utformat så att konsumenternas tillgång till läkemedel inte äventyras.
Se över marknadsföring
Den här kritiken ser vård- och äldreomsorgsminister Ylva Johansson uppenbart inte som något problem.
? Sedan länge har Apoteket skyldighet att tillhandahålla alla godkända läkemedel. Men det räcker tydligen inte enligt domstolen. Vi måste anpassa reglerna och förbättra insynen i hur man följer den regeln från Apotekets sida. Vi ska också se till att om någon som har rätt att sälja läkemedel och är missnöjd med beslut får bättre möjlighet att överklaga. Och vi ska se över Apotekets marknadsföring av sina produkter, sade Ylva Johansson på en presskonferens efter att domen blivit offentlig.
Kanske måste en del av det som idag omfattas av avtal bestämmas av lag i framtiden, men det får utredas först, menade Ylva Johansson. Kanske måste det finnas regler för vilka läkemedel som ska finnas i varje enskild butik. Inte heller tillgängligheten ser hon som ett problem för att monopolet ska kunna bevaras.
? Oavsett domen bör tillgängligheten för konsumenterna bli bättre. Bättre öppettider, e-recept och fler ombud är sådana frågor vi arbetar med.
Ylva Johansson var bestämd i sin uppfattning om att apoteksmonopolet blir kvar trots domen.
? Vi ska rätta oss efter domen och göra de anpassningar som krävs. Men vi tycker ju att monopolet i grunden är bra. Kollegor från andra länder är avundsjuka på vårt apotekssystem. Jag ser inga stora vinster med andra system och är glad att vi kan fortsätta utveckla apoteksmonopolet, till exempel med bättre tillgänglighet. De förändringar vi måste göra är mindre än de kunde ha varit med en annan dom, säger hon.
?Professorer ute och cyklar?
Nu ska alltså regelverket ?trimmas? enligt ministerns ordval. Frågan är om det räcker.
? Det kan vi inte säga ännu, eftersom domstolen inte prövade om apoteksmonopolet leder till diskriminering, poängterar Ulf Bernitz.
Domstolen nöjde sig alltså med att säga att formerna för apoteksmonopolet inte utesluter all diskriminering av läkemedel från andra medlemsstater. Vilket kan betyda att frågan kan bli aktuell för en ny rättslig prövning efter att staten ändrat de nuvarande formerna som domen kritiserar.
På sin presskonferens några timmar efter ministerns var budskapet från Apotekets vd Stefan Carlsson som en karbonkopia av Ylva Johanssons.
? Vårt sammanhållna system står kvar och att viss översyn av regelverket ska ske. Till exempel måste systemet för vilka varor vi har på våra hyllor bli mer transparant och att de som känner sig diskriminerade ska kunna överklaga besluten. Jag ser det som en utmaning att svara upp mot statsrådets påpekande om bättre tillgänglighet, sade Stefan Carlsson.
Även Läkemedelsverket anslöt sig till regeringens analys av EU-domen. Verket tolkar domen så att det är fortsatt förbjudet för andra än Apoteket att sälja läkemedel, även om formerna för monopolet måste förändras. Enligt ett pressmeddelande förändrar domen inget i myndighetens verksamhet, vilket innebär att Läkemedelsverket fortsätter att polisanmäla när man får kännedom om misstänkta brott mot lagen om handel med läkemedel.
? Det är klart och tydligt i domen att svensk lag fortsätter att gälla. Vi ser det som att ett antal EG-rättsprofessorer är ute och cyklar. Eftersom vi kunde utforma alkoholmonopolet så att det inte strider mot EG-rätten så kan vi naturligtvis också anpassa reglerna för apoteksmonopolet, säger Bo Lindström, jurist på Läkemedelsverket.
?Antiklimax?
Till alla dem som välkomnade EG-domstolens dom hör läkemedelsföretagen. Det pressmeddelande som Lif, Läkemedelsindustriföreningen, skickade ut hade rubriken ?Monopolet frias?. Domen innebär att Sverige har ?möjlighet att behålla ett ekonomiskt förmånligt och effektivt system för läkemedelsdistribution?, enligt föreningen. Lif konstaterar att domstolen lämnar till den svenska regeringen att besluta om bättre tillgänglighet för vissa receptfria läkemedel. Lif anser att man bör undersöka möjligheten att även ?andra butiker? ska få sälja en del receptfria läkemedel.
? Med domen kan debatten om en omreglering av Apotekets grundverksamhet läggas åt sidan. För dem som önskat apoteksmonopolets död måste dagens beslut vara ett stort antiklimax, menar Richard Bergström, vd för Lif.
Borde insett svaga punkter
Ändå kan man se domen som en liten knäpp på näsan för Sverige. Den tolkningen ligger nära till hands, menar Jörgen Hettne, doktorand i europeisk integrationsrätt vid Stockholms universitet. En av skillnaderna mellan alkoholmonopolet och apoteksmonopolet är hur leverantörer behandlas.
? Efter domen om alkoholmonopolet borde de ansvariga ha insett de svaga punkterna med apoteksmonopolet. EG-domstolen accepterade alkoholmonopolet delvis därför att en ordning hade inrättats vars syfte var att säkra att inga leverantörer missgynnades. Det fanns krav på motivering av avslagsbeslut, leverantörer kunde ansöka om testförsäljning och det fanns en oberoende instans, Alkoholsortimentsnämnden, dit missnöjda kunde överklaga beslut. Detta borde Sverige ha kunnat klara av tidigare även för Apoteket. Då hade EG-domstolen inte behövt diktera villkoren, säger Jörgen Hettne.
?Dödsstöt för monopolet?
Svensk Handel gick ut direkt efter EG-domen med budskapet att det nu är fritt fram för receptfria läkemedel i dagligvaruhandeln. Hela monopolet har ifrågasatts och öppnar helt nya vägar för handlarna, är budskapet.
Att statsrådet Ylva Johansson så tydligt och direkt sade att monopolet fortsätter att gälla tycker Thomas Svaton, vd för Svensk Dagligvaruhandel, ett branschförbund inom Svensk Handel, inte är underligt.
? Hon måste peka med hela handen av taktiska skäl för att ge sken av att det är som förut. Men i själva verket har monopolet fått en dödsstöt. Det skulle innebära en stor byråkratisk apparat för att försöka klara av kraven i EG-domen.
Själv ser han stora möjliga förbättringar för kunderna.
? Att kunna köpa huvudvärkstabletter och febernedsättande läkemedel på söndagar när apoteket är stängt är en viktig principfråga. Det blir ökad tillgänglighet för både stadsbor och glesbygd och jag tycker det är mycket bra, säger Thomas Svaton.
Så vad händer nu? Juridiskt innebär domen i EG-domstolen att frågan återförs till Stockholms tingsrätt, där det rättsliga efterspelet inleddes efter företaget Bringwells försäljning av Nicorette nikotinplåster och tuggummi under maj till juli år 2001. Tingsrätten kände sig osäker hur man juridiskt skulle avgöra om den svenska lagen var i linje med eller stred mot EU:s lagstiftning och bad EG-domstolen om hjälp. När detta skrevs fanns uppgifter om att tingsrätten redan under juni månad skulle återuppta sin behandling av målet.
Företrädare för handeln träffade representanter från socialdepartementet den 3 juni, men besvikelsen var stor efteråt.
? Det finns inga öppningar från regeringens sida. Den avvaktar, säger Thomas Svaton.
Han kan inte utesluta att någon större aktör börjar sälja receptfria läkemedel, särskilt om Krister Hanner/Bringwell frias eller om det målet i tingsrätten läggs ner.
? Då blir handeln av vissa receptfria läkemedel oreglerad eftersom EG-domstolen underkänt monopolet.
För att se till att den handel som i så fall kommer igång inte ska kaotisk har handeln tagit fram en vägledning.
? Den kan vi lägga fram så fort det blir aktuellt, säger Thomas Svaton.
?Ingen gällande lag?
Men Läkemedelsverkets jurister menar att svensk lag fortfarande gäller och att det fortfarande är lika olagligt att sälja läkemedel för den som saknar statens tillstånd. Är det inte riskabelt att bryta mot lagen?
? Som vi ser det finns ingen gällande lag tills regeringen hunnit ta fram de ändringar som krävs i domen och fått dem godkända av EU-kommissionen. Jag vill se den åklagare som i det här läget kommer att ta en handlare till domstolen för att ha sålt till exempel nikotinläkemedel, säger Thomas Svaton.
Fotnot: För den senaste utvecklingen i frågan om apoteksmonopolet, se artiklar länkade i högermarginalen.
